Юристы

Краснодар т.290-43-40

консультации по предварительному звонку

Страхование ответственности глав муниципальных образований

Исполнение судебных решений по финансовым искам влечет за собой негативные последствия не только для бюджетного процесса, но и порождает основу образования кредиторской задолженности. Возможно ли предусмотреть количество таких исков, а так же объемы издержек, связанных с возмещением вреда кому-либо в следующем финансовом году? Об этом в нашей статье...
Андрей Крутень, Руководитель офиса ЗАО "Практик" в ЮФО 
mob:+79002919198
icq:207070698
skype:krouten
Вопросы исполнения судебных актов стоят в Российской исполнительной системе достаточно остро, особенно если дело касается казны. На необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации в данном вопросе указал Президент Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 г. В частности, Президентом Российской Федерации было отмечено: «В целях обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, безусловного выполнения федеральных расходных обязательств, повышения эффективности бюджетных расходов Правительству Российской Федерации надлежит предпринять действия по следующим направлениям... Совершенствование нормативно-правовой базы исполнения судебных решений по искам к казне … органам местного самоуправления...».
Понятие муниципальной казны в Российской Федерации используется, прежде всего, в связи с регулированием отношений о привлечении к ответственности муниципалитета за убытки, причиненные незаконными действиями его органов или должностных лиц. Данные отношения регулируются статьями 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).
В соответствии с ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Статьей 242.2 Бюджетного кодекса РФ  (далее БК РФ) установлено, что исполнения судебных актов по искам к органу местного самоуправления о взыскании денежных средств за счет местной казны осуществляется финансовым органом местного самоуправления за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете.
В этой связи возникает вопрос: Возможно ли предусмотреть количество исков, а так же объемы издержек, связанных с возмещением вреда кому-либо в следующем финансовом году? – Вероятный ответ, в данном случае - нет.
Исполнение судебных решений, возлагающих на казну обязательства, финансирование которых не предусмотрено в сформированном на соответствующий год бюджете, влечет за собой существенные негативные последствия не только для бюджетного процесса как такового, но и порождает объективную основу образования кредиторской задолженности бюджета. Это, в свою очередь, запускает эффект мультипликатора неплатежей и формирует предпосылки для режима стагнации экономической и социальной сферы.
Гарантией защиты имущественных прав муниципалитета является соблюдение принципа приоритета публичных интересов в финансовой деятельности. Относительно охраны финансовых интересов государства названный принцип конкретизирован в правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных индивидуальных субъектов или групп не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех членов общества. То есть любые иски к казне не должны нести урон общественным интересам. Как избежать недофинансирования  рассмотрим далее.
Еще одной проблемой связанной с взысканием средств за счет казны является несвоевременность их исполнения. Хотя в данном случае существуют мнения, что можно упростить  процедуры взыскания через выпуск векселя, однако путем выпуска ценной бумаги решить вопрос недофинансирования на этот год не получается все равно.
Как мы видим, механизм исполнения в значительной степени не претерпел существенных изменений и довольно проблематичен для реализации. В дополнение к этому, как показала практика обращения граждан Российской Федерации за защитой своих прав в Европейский суд по правам человека по поводу нарушения их прав, действовавшее на момент исполнения решений судов законодательство регулирующее механизм исполнения судебных решений (вынесенных в их пользу о взыскании денежных средств из казны РФ) требует совершенствования. Поэтому можно считать, что часть проблем осталась. Например, в Федеральном законе не решена проблема ответственности за своевременное исполнение судебных актов. Тем самым создана легальная возможность, как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков.
В случае исполнения судебного акта муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред на основании ст.1069, имеют право регресса к непосредственному причинителю в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством.
В связи с вышесказанным, для защиты Главы муниципального образования, компенсации рисков управления. А так же для того чтобы управленческие решения могли принести большую пользу (в эффективном управлении приходиться брать на себя ответственность за многие риски). Для целей сохранения бюджетных средств, при возмещении вреда за неправомерные действия, неверно приятные решения,  предлагаем : ввести институт страхования ответственности Глав муниципальных образований.
Рассмотрев муниципальное образование под углом юридического лица, и, соответственно ответственность Главы муниципального образования как директора – можно провести аналогию права с коммерческими организациями и их управляющими.
 В Российской Федерации в силу статьи 71 Федерального закона от 26.12.2005 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» члены совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличный исполнительный орган общества (директор, генеральный директор), временный единоличный исполнительный орган, члены коллегиального исполнительного органа акционерного общества (правления, дирекции), равно как и управляющая организация или управляющий, несут ответственность перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействием).
Такая же аналогия предусмотрена в главе 10 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», только «акционерами» тут вступают как граждане, так и юридические лица.
 Безусловно, руководителям российских компаний, так же как и их зарубежным коллегам, небезынтересны правовые механизмы, с помощью которых они могли бы обезопасить свое личное имущество от претензий неопределенного круга лиц. Для того чтобы защитить руководителей компаний, от риска личной имущественной ответственности за ошибки при принятии управленческих решений, в международной практике широко используется страхование ответственности директоров и управляющих (Directors and Officers Liability Insurance или D&O). При этом иногда обязательность такого страхования основывается на требованиях внутреннего законодательства страны. Что касается законодательного закрепления страхования ответственности Глав муниципальных образований, то не найдено ни одного примера подобного механизма.
Для возможности совершенствования законодательства рассмотрим механизм страхования топ-менеджеров подробнее.
 D&O позволяет защитить руководителей коммерческих и некоммерческих предприятий и организаций, членов правления и совета директоров от выплат по судебным искам, возникшим в связи с их ошибками при принятии управленческих решений, которые нанесли вред третьим лицам. Объект страхования D&O - гражданская ответственность топ-менеджера перед третьими лицами, интересам которых может быть нанесен ущерб в результате его действий. Полис D&O призван возместить расходы руководителей компании по законно обоснованным претензиям третьих лиц. Существует множество оснований для предъявления претензий, вытекающих из обязанностей руководителей. Конкретный перечень рисков может быть прописан в договоре страхования, но, как правило, полис страхования ответственности директоров и руководителей построен на базе «всех рисков» (в этом случае возмещению подлежат претензии по любым основаниям, даже неизвестным страховщику и не имевшим прецедента на момент заключения данного договора).
 По договору D&O страхованию подлежит только гражданская ответственность топ-менеджеров. Поэтому в случае привлечения их к административной либо уголовной ответственности страховая защита действовать не будет, однако договор страхования может предусматривать покрытие судебных издержек по уголовному преследованию. На Западе полисом D&O покрываются также риски, связанные с претензиями налоговых органов, в России подобная практика отсутствует.
 Повторим, что важная особенность полиса D&O заключается в том, что он покрывает все риски, даже по претензиям, не имевшим судебного прецедента. Факт наступления страхового случая и размер ущерба подтверждается вступившим в законную силу решением суда, которым присуждена к взысканию определенная сумма с конкретного лица - руководителя компании. Обязательным фактором при определении страхового случая D&O является «непреднамеренность» действий руководителя. Однако есть и исключения. Перечислим основные из них: мошенничество, финансовые и уголовные преступления, а также незаконное получение прибыли, в том числе связанное с инсайдерской торговлей ценными бумагами.
Аналогичный институт предусмотрен в законодательстве о нотариате. Рассмотрение данного института интересно еще в той связи, что Главы муниципальных образований имеют право на совершение некоторых нотариальных действий. Согласно ст.37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-I в случае отсутствия в поселении нотариуса глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения имеют право совершать следующие нотариальные действия:
 1) удостоверять завещания;
 2) удостоверять доверенности;
 3) принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости меры по управлению им;
 4) свидетельствовать верность копий документов и выписок из них;
 5) свидетельствовать подлинность подписи на документах. Законодательными актами Российской Федерации главам местных администраций поселений и специально уполномоченным должностным лицам местного самоуправления поселений может быть предоставлено право на совершение и иных нотариальных действий.
В этой связи ответственность за ошибки связанные с совершением нотариальных действий должно нести лицо их совершившее, а последствия возможны весьма внушительные.
 В соответствии со ст. 17 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе, в случае совершения действий, противоречащих законодательству Российской Федерации, несет ответственность в установленном законом порядке.
 Если незаконными действиями государственного нотариуса гражданину был причинен вред, то этот вред возмещается государством за счет казны Российской Федерации (ст. 1069 ГК РФ) – что полностью сходиться с ситуацией возникающей в органах местного самоуправления.
 Иным образом решаются законодательством вопросы ответственности нотариуса, занимающегося частной практикой.
Причиненный ущерб возмещается за счет страховых сумм, а если страховая сумма недостаточна для покрытия ущерба - то за счет личного имущества нотариуса. Статья 18 Основ обязывает нотариуса, занимающегося частной практикой, заключить договор страхования своей профессиональной деятельности. Нотариус не вправе выполнять свои профессиональные обязанности без заключения договора страхования. Страховая сумма не может быть менее 100-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда.
Вместе с тем представляется интересным, что по законодательству других зарубежных стран возмещению может подлежать не только реальный ущерб, но и упущенная выгода. Например, по швейцарскому законодательству нотариус при нарушении своих обязанностей должен восстановить материальное положение пострадавшего, доведя его до положения, предшествовавшего нотариальной сделке. К нанесенному ущербу относится не только сокращение активов, но и увеличение пассива, а также упущенная выгода.
Интересен для применения в Российской Федерации институт создания коллективных гарантийных касс (фондов), которые гарантировали бы обществу возмещение ущерба от действий Глав и должностных лиц муниципалитета. Подобная система страхования ответственности применительно к нотариусам существует во Франции, Германии. Такая же возможность необходима и на уровне муниципалитетов при межмуниципальном сотрудничестве. Для примера построения аналогичного рода отношений рассмотрим законодательство Франции.
 Во Франции гражданская ответственность нотариусов, позволяющая возместить клиенту ущерб от ошибки нотариуса, организована на двух уровнях, первый из которых - это обязательное страхование. До последнего времени каждый нотариус обязан был делать это в индивидуальном порядке. Со времени Закона от февраля 2004 года нотариусы обязаны заключать договор о страховании гражданской ответственности в рамках национального контракта, который подписывает за всех нотариусов Высший совет нотариата. Французский нотариус, таким образом, не выбирает ни своего страховщика, ни размер страхования или страхового взноса. Все это делается в рамках общенационального страхового договора. Этот страховой договор покрывает весь объем ущерба, который может быть причинен нотариусом. Потолок страхования по одному делу составляет 30 млн. евро. Дополнительное страхование может быть произведено на уровне региональных советов - их всего 33 - исходя из предположения, что нотариусы этих региональных советов могут удостоверять нотариальные акты на более крупные суммы.
 В Германии система мер предосторожности на случай возникновения убытков из служебной деятельности нотариуса построена вообще трояко. На случай причинения нотариусом убытков по неосторожности при исполнении им служебных обязанностей предусматривается заключение каждым нотариусом индивидуального договора страхования от профессиональной ответственности (страхование от ответственности за причинение убытков при исполнении служебных обязанностей) на минимальную сумму покрытия. Кроме того, нотариальные палаты обязаны дополнительно заключить на каждого нотариуса два так называемых договора группового страхования для каждого страхового случая:
 во-первых, в целях дополнения договора индивидуального страхования от профессиональной ответственности на случай, если при нарушении нотариусом своих обязанностей по неосторожности ущерб превышает сумму покрытия по индивидуальному договору страхования;
 во-вторых, на случай, когда ущерб нанесен умышленными действиями нотариуса и поэтому не покрывается индивидуальным страхованием от ответственности за причинение вреда.
И наконец, все нотариальные палаты Германии добровольно создали общий специальный фонд, так называемый фонд покрытия убытков, могущих возникнуть из-за доверия, из средств которого может покрываться ущерб, особенным образом ущемляющий авторитет всего профессионального сословия и причиненный умышленным нарушением нотариусом своих обязанностей, если сумма покрытия договора группового страхования, заключенного нотариальным сообществом специально для таких убытков, недостаточна для возмещения всего ущерба. Фонд покрытия убытков производит выплату на добровольной основе в соответствии с положениями особого устава, понесший убытки не имеет права требовать выплат из этого фонда.
 Таким образом, функциональная способность страховой системы с математической точки зрения обеспечивается тем, что страховые взносы каждого нотариуса не резервируются только для возмещения убытков, причиненных исключительно его профессиональной деятельностью, а суммируются со взносами других застрахованных нотариусов, образуя общий фонд. Этот общий фонд находится в распоряжении солидарно для каждого возможного случая причинения убытков любым из застрахованных нотариусов. Фонд пополняется ежегодными страховыми взносами всех нотариусов, а также за счет того, что страховое агентство заботится о как можно более выгодном вложении депонированных таким образом вкладов, обратный приток в форме доходов от капиталовложений поступает снова в собственность страховщика от профессиональной ответственности.
 Такая система, с нашей точки зрения, может аккумулировать большие суммы денежных средств сопоставимых с бюджетом среднего муниципального образования, и при небольшом объеме взносов, позволяющая возмещать очень высокие суммы по  случаю нанесения убытков.
 На наш взгляд, описанный выше опыт стран латинского нотариата может быть заимствован и использован в Российской Федерации, безусловно, при условии создания необходимого правового регулирования и адекватного развития в России рынка страховых услуг, в том числе в сфере муниципального управления.
Как показывает проведенный нами анализ, вопросы гражданской ответственности органов местного самоуправления и исполнительного производства по искам связанным с ответственностью Глав муниципальных образований являются наиболее спорными и требующими подробного законодательного регулирования. На наш взгляд, в ходе такого правового регулирования необходимо исходить из надлежащего баланса интересов граждан и юридических лиц, а также самого муниципалитета, учитывать реальные экономические и правовые возможности муниципалитета, оценивать все действия не только со стороны «органов», но и со стороны обычного населения и их интересов. В этой связи введение института страхования ответственности Глав муниципальных образований будет инструментом снижения «нагрузки» на бюджет и как следствие позволит использовать высвободившиеся финансовые ресурсы по их бюджетному предназначению, а не на покрытие возникающих исковых требований.
Приглашаю к обсуждению публикации.
Андрей Крутень, Руководитель офиса ЗАО "Практик" 
в ЮФО Андрей Крутень.

office@vipregion.ru
mob:+79002919198
icq:207070698
skype:krouten